opinie

Hans Hoogervorst, ooit minister van Financiën, werd ondervraagd over het thema of we voldoende geleerd hadden van de economische crisis? Neen, zei hij: de financiële sector heeft simpele maar strenge regels nodig. Dat is boeiend: een ideologisch politicus, die vakman in toezicht en accountancy is geworden, neemt afstand van zijn neo-liberaal gedachtengoed. De politicus is specialist geworden.

Hoe slagen we er in steeds weer toenemende ingewikkeldheden te produceren in ons openbaar bestuur, terwijl we steeds zeggen dat we dat niet willen? Hebben we de financiële sector nu teveel vrijheid gegeven? Of zijn we bezig nieuwe regels te ontwikkelen, die de opbloei van de economie gaat verstikken? Het is de boksmatch van Hoogervorst tegen Zijlstra.

Ik heb twee voorlopige verklaringen:
– Onze politieke elites functioneren gebrekkig;
– Daardoor ontstaat onvoldoende perspectief, dat hindert bij sturing van de bureaucratie.

Beide antwoorden omvatten meerdere aspecten. Het functioneren van elites heeft (partij)politieke kanten, maar ook persoonlijke en morele dimensies. Een verderliggend perspectief is nodig voor je politieke handelen van alle dag. Ten tweede, de sturing van en door de bureaucratie krijgt kracht in rationaliteit en terughoudendheid; de politiek kan zich niet met alles bemoeien en een bureaucratie die elk aspect van de samenleving wil sturen en regelen, zal onherroepelijk falen.

Fucties van elites

Nelson Mandela benadrukte altijd zijn rol in het collectief van het ANC. Dat is vaak opgevat als persoonlijke bescheidenheid, maar dat was het niet. De top van het ANC had een briljant moment, toen zij besloot Mandela het gezicht van hun beweging te maken. Hij zat toen nog gevangen en afbeeldingen en teksten van hem waren verboden. Over de gesprekken met de Klerk schrijft Mandela in zijn herinneringen: ” Ik besloot niemand te vertellen wat ik op het punt stond te gaan doen… Soms moet een leider voor de kudde uitlopen, in een nieuwe richting gaan, vertrouwend dat hij zijn volk in de goede richting leidt.” Natuurlijk speelde daarbij een rol dat hij door zijn gevangenschap moeilijk als onderdeel van een collectief kon functioneren. Maar juist daarom benadrukt Mandela zijn relatie met het ANC: het zijn de organische intellectuelen (A. Gramsci), die zijn leiderschap versterken en kracht geven. In de ontwikkeling na Mandela zit de Afrikaanse cultuur het ANC nogal dwars: de corruptie lijkt de integriteit te hebben verdrongen.

Vergelijken we Mandela’s ANC met onze politieke elites, dan is het beeld niet bemoedigend. Was het ANC uit op een vreedzame transitie van apartheid naar regenboognatie, bij de regeringen van Rutte gaat het vooral om de uitwassen van het liberale denken en het overwinnen van en lessen trekken uit de schuldencrisis. Mark Rutte ontkent dat hij een visie heeft: dat is een olifant, die hem het uitzicht belemmert. Ik zie steeds Theo Maassen, die wanhopig probeert om die denkbeeldige olifant heen te kijken. Het probleem is dat je bij afwezigheid van gedeelde en expliciete doelen, je niet meer door hebt dat je wordt gestuurd door de Telegraaf.

Wie werken daar van de PvdA aan mee? De “ uitruilformateur” Wouter Bos en Diederik Samsom, “die zijn woord gaf”. Zij bouwden ook een grote spanning op met hun achterban, die de last van de verantwoordelijkheid nog wel wil dragen, maar dan wel scherpe demarcatielijnen wil tussen heilige principes en het gebied waarover je kunt onderhandelen.

Sturing van bureaucraten

Onze orde berust op competente en loyale ambtenaren, die onder leiding van de politiek, hun werk zonder vooroordeel en partijdigheid verrichten. Daartoe wordt de bureaucratie gesteund met wetten en regels. Daarbij wordt aangenomen dat die redelijk zijn en dat “orders” worden nageleefd (niet door rood, geen 150 km/u).

Het mechanisme van “regel+ gehoorzamen” voldoet alleen niet zo best: we zijn wat rebels en egocentrisch. Ook de beleidsreflex van meer regels en strenger handhaven doet het maar matig. Dus bedenken we rotondes en halen we de stoplichten weg. Dus bedenken we dat het aanleggen van race-banen niet zo handig is, omdat het leidt tot hoge snelheden. Dus bedenken we dat het misschien slimmer is om kleine prikkels te geven, die “vanzelf” tot wenselijker gedrag leiden. Dat kan door ongewenst gedrag “te beprijzen”, door fiscale maatregelen. In de Amerikaanse literatuur spreekt men van ‘nudges’, duwtjes in plaats van regels.

Ondanks dat worden de regels toch voortdurend ingewikkelder.  Want markt, prijsmechanisme en veldcontrole, daar geloven we niet erg in. Liever zien we een specifieke top-down sturing, met voorschriften en toezicht en boetes. Een norm in de polder is ook dat iedereen overal bij moet worden betrokken. Zo leidt een goed voorbereidingsproces van nieuwe regelgeving vanzelf tot complexiteit. Als de politieke sturing beperkt is, wordt die groter. Dat is wonderlijk. Door het onderhandelingsproces met iedereen, voorafgaand aan de regelgeving, zien we het openbaar bestuur zich richten op de wensen van goed-georganiseerde partijen.

Dit gaat doorgaans ten nadele van de burger/consument. Dat wilden we nu ook weer niet, want onze kiezer is onze machtsbasis. Zo sluit zich de cirkel van politieke fragmentatie, via groeiende invloed van de instituties, naar een verdere vervreemding en onbehagen.

Op zoek naar balans

Hoe wordt de bureaucratie op dit moment in ons land aangestuurd? Het valt niet mee daarvan positieve voorbeelden te vinden; akkoorden op het laatste moment laten de bureaucratie geen ruimte voor gedegen beleidsondersteunend onderzoek (woonakkoord). Soms is de druk in de snelkookpan der akkoorden zo hoog geweest dat partners zich er onder uit kunnen wurmen (vakbeweging bij Wajong/Participatiewet). Soms ook is de beleidsinzet te dapper geweest en is de noodzaak voor een ingrijpende institutionele verbouwing groter dan de noodzaak van de bezuinigingen mogelijk maakt (VNG- reconstructie AWBZ-langdurige zorg).

De VNG werd op een forum gekritiseerd over de opstelling. Maar ik vond dat niet terecht. De Haagse praktijk van besturen is modderig en chaotisch. Dat mag de VNG niet worden verweten. De VNG zit aan als belangenbehartiger van de gemeenten en probeert orde te scheppen. Maar dat dit niet zo best wil lukken, kun je de VNG niet kwalijk nemen. Onlangs nam de VNG hard afstand van het kabinetsbeleid en werd Martin van Rijn met enige boosheid teruggestuurd naar zijn departement en het kabinet. Het Haagse systeem probeert de miljarden bij elkaar te improviseren en heeft daarin geen gelukkige hand.

Het probleem is: sturing van overheidsbureaucratie door politieke leiders vraagt om een subtiel evenwicht. Te gedetailleerde sturing van politici vernielt de ruimte voor ambtelijke beslissers, die onmisbaar is voor rationele besluitvorming over ingewikkelde technische vraagstukken. Maar te weinig sturing verzwakt de politieke leiding in ons democratisch systeem.

Door de wonderlijk snelle en ook slordige formatie van deze regering en de moeizame verhouding tussen de regering en de beide kamers der Staten Generaal, is het probleem aanzienlijk verergerd: onze overheid wordt niet kleiner en sterker, maar juist logger en ineffectiever. Daar komt bij dat ter rechterzijde de ambtenaren geen groot belang wordt toegedicht: VVD en PVV zijn over de bestuurlijke technici zeer afstandelijk.

Het is geen opgewekt beeld, waarin ik twee richtingen zie voor oplossingen:
– Het intellectuele niveau van de politieke partijen zal omhoog moeten: daardoor kunnen formaties inhoudelijk sterker worden.
– Als de politieke sturing is verbeterd, zal de bureaucratie het probleem van de toenemende complexiteit moeten overmeesteren: hoe krijg je ongeveer je zin, zonder voor elk detail een regel, toezicht en sancties te hebben?

Tom van Doormaal